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政策法規
 
旅游市場監督檢查操作指南
來源:家旅游局旅游質量監督管理所   (2018-5-10 16:42:22)

 
各省、自治區、直轄市旅游發展委員會、旅游局:
  
      為落實《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》(國辦發〔2016〕5號)關于“加快建立權責明確、執法有力、行為規范、保障有效的旅游市場綜合監管機制”的要求,統一旅游市場監督檢查事中事后監管的程序,規范證據收集、審查和認定,保證事實認定的準確性、執法程序的合法性以及案件辦理的質量,國家旅游局在總結“不合理低價游”“春季行動”“暑期整頓”“秋冬會戰”四輪旅游市場專項整治經驗和多年執法實踐的基礎上,研究制定了《旅游市場監督檢查操作指南》,定于2018年3月1日起施行,F印發給你們,請認真參照執行。
                                               國家旅游局辦公室
                                                2018年1月15日

旅游市場監督檢查操作指南

第一章  總則
 
1.1【目的依據】
      為統一旅游市場監督檢查事中事后監管的程序,規范證據收集、審查和認定,保證事實認定的準確性、執法程序的合法性以及案件辦理的質量,維護旅游者、旅游經營者和旅游從業人員的合法權益,依據《中華人民共和國旅游法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》、《旅行社條例》、《旅游行政處罰辦法》等法律、法規、規章,制定本操作指南。
1.2【適用范圍】
      本指南供各級旅游質監執法機構(下稱執法機構)按照一般程序實施檢查和處罰時使用。各級執法機構應結合工作實際,認真參照執行。
      地方人民代表大會及其常務委員會或者地方人民政府對監督執法程序要求另有更嚴格規定的,從其規定。
1.3【基本原則】
      各級執法機構在實施檢查和處罰時,應當做到事實清楚、證據確實充分、程序合法,法律、法規、規章適用準確,處罰合理、適當、公正。執法文書使用正確、規范。
 
第二章  市場檢查操作規范
 
2.1【執法人員基本要求】
      執法機構及其執法人員開展旅游市場檢查活動,可以注意以下要點:
      (一)有 2 名以上取得合法執法證件的執法人員在場;
      (二)主動出示執法證件,表明身份,攜帶相關檢查文書和音像記錄設備;
      (三)通知檢查對象相關負責人或與檢查活動內容相關的人員到場,說明執法檢查目的、依據以及需要當事人配合的有關事項并制作筆錄;相關人員不能到場或拒不到場的,應當在檢查文書中注明;
      (四)發現檢查對象涉嫌違法違規的,按照本操作指南相關規定進行取證;
      (五)不得從事與檢查工作無關的活動,對涉及檢查對象的商業秘密應當保密;
      (六)實施“雙隨機”抽查機制,從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象,從旅游執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員。
2.2【旅行社檢查內容】
      檢查旅行社,執法人員可以依法重點檢查下列內容:
      (一)是否在經營場所懸掛旅行社業務經營許可證、企業法人營業執照;
      (二)旅行社名稱、經營場所、出資人、法定代表人等登記事項變更的,是否向旅游主管部門備案;
      (三)旅行社分支機構設立情況以及總社對其分支機構在職人員、合同、業務、財務等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社業務經營許可證等情形;
      (四)企業職工名冊與實際從事導游、領隊服務等人員的情況是否相符;旅行社是否為員工繳納社會保險,是否存在要求導游、領隊墊付或者向其收取費用等違法情形;臨時聘用導游的使用情況及是否向其支付旅游服務費用;
      (五)宣傳招徠是否存在超出許可經營范圍或使用誘騙、欺詐性宣傳語等情形;是否存在以不合理的低價組織旅游活動,誘騙旅游者,并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益的情形;
      (六)是否投保旅行社責任保險及提示旅游者購買旅游意外保險;
      (七)是否按照規定交納或補交旅游服務質量保證金;
      (八)向供應商訂購產品和服務的協議,旅行社選擇的供應商是否合法、合格;
      (九)旅游合同、行程單等業務檔案是否完整、規范并保存 2 年以上;企業財務檔案是否存在違法違規情形;
      (十)旅游合同是否存在格式條款顯失公平的內容;是否明確約定交通、住宿、餐飲、導游等服務安排和標準以及游覽、娛樂等項目的具體內容和時間;委托其他旅行社履行包價旅游合同是否經過旅游者書面同意;旅游產品中是否存在安排旅游者參與違反我國法律、法規和社會公德的項目或者活動的情形;
      (十一)行程單中是否單方指定購物或另行付費項目,購物和另行付費項目協議是否規范簽訂,是否存在給予回扣等商業賄賂違法情形;
      (十二)旅行社投訴處理、安全管理、應急處置等制度是否健全;
      (十三)法律、法規、規章等規定的其他監督檢查事項。
2.3【旅行社分社檢查內容】
      檢查旅行社分社,執法人員可以依法重點檢查下列內容:
      (一)是否在經營場所懸掛旅行社分社備案登記證明及營業執照;
      (二)旅行社分社名稱、經營場所、負責人等登記事項變更的,是否向旅游主管部門備案;
      (三)設立社對分社人員、合同、業務、財務等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社業務經營許可證等情形;
      (四)企業職工名冊與實際從事導游、領隊服務等人員的情況是否相符,是否存在要求導游、領隊墊付或者向其收取費用等違法情形;臨時聘用導游使用情況及是否向其支付旅游服務費用;
      (五)宣傳招徠是否存在超出登記經營范圍或使用誘騙、欺詐性宣傳語等情況;實際經營與交納的旅游服務質量保證金是否相符;是否存在以不合理的低價組織旅游活動,誘騙旅游者,并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益的情形;
      (六)向供應商訂購產品和服務的協議,分社選擇的供應商是否合法、合格;
      (七)旅游合同是否存在格式條款顯失公平的內容;是否明確約定交通、住宿、餐飲、導游等服務安排和標準以及游覽、娛樂等項目的具體內容和時間;委托其他旅行社履行包價旅游合同是否經過旅游者書面同意;旅游產品中是否存在安排旅游者參與違反我國法律、法規和社會公德的項目或者活動的情形;
      (八)行程單中是否單方指定購物或另行付費項目,購物和另行付費項目協議是否規范簽訂,是否存在給予回扣等商業賄賂違法情形;
      (九)旅行社分社業務檔案是否保存 2 年以上;
      (十)旅行社分社投訴處理、安全管理、應急處置等制度是否健全;
      (十一)法律、法規、規章等規定的其他監督檢查事項。
2.4【旅行社服務網點檢查內容】
      檢查旅行社服務網點,執法人員可以依法重點檢查下列內容:
      (一)是否在營業場所懸掛旅行社服務網點備案登記證明及營業執照;
      (二)旅行社服務網點名稱、經營場所、負責人等登記事項變更的,是否向旅游主管部門備案;
      (三)設立社對服務網點人員、合同、業務、財務等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社業務經營許可證等情形;
      (四)企業職工名冊;
      (五)宣傳招徠是否存在超出登記經營范圍或使用誘騙、欺詐性宣傳語等情況;是否從事招徠咨詢以外的業務;是否存在以不合理的低價組織旅游活動,誘騙旅游者,并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益的情形;
      (六)是否以設立社的名義與旅游者簽訂旅游合同;
      (七)是否私自與設立社以外的旅行社等組織或個人進行業務往來;
      (八)法律、法規、規章等規定的其他監督檢查事項。
2.5【旅游團隊檢查內容】
      檢查旅游團隊,執法人員應重點檢查以下內容:
      (一)帶團導游的導游證、導游身份標識;
      (二)受旅行社委派的相關材料;
      (三)選擇的車輛等履行輔助人是否符合要求;
      (四)檢查行程是否與行程單相符;
      (五)購物和另行付費項目安排協議;
      (六)法律、法規、規章等規定的其他事項。
      必要時,可以向旅游者就團隊服務質量問題進行詢問;除必要情況外,檢查應避免延誤團隊旅游行程。
2.6【網絡經營旅行社業務企業檢查內容】
      檢查在線經營旅行社業務相關企業,執法人員可以重點檢查下列內容:
      (一)通過網絡經營旅行社業務的經營者,是否取得旅行社業務經營許可證;
      (二)旅行社通過網絡從事旅行社業務經營的,是否在網站或者產品主頁面公布旅行社的名稱、法定代表人、許可證編號、經營范圍、營業地址、聯系方式、旅游部門的投訴電話等信息;網絡交易平臺提供者為旅行社或者其分社、服務網點提供旅行社產品的交易服務的,是否審核在其平臺公布的上述相關信息;
      (三)網絡交易平臺發布的包價旅游產品是否存在“不合理低價”、超出許可經營范圍等違法違規行為;
      (四)網絡交易平臺發布的包價旅游產品合同內容是否符合法律法規的規定;
      (五)網絡交易平臺明知或者應知旅行社業務經營者利用其平臺侵害旅游者合法權益的,是否采取必要措施;
      (六)法律、法規、規章、標準等規定的其他要求事項。
2.7【星級飯店投訴處理中注意事項】
      對星級飯店投訴的處理和調解,主要參考依據為《旅游飯店星級的劃分與評定》國家標準;旅游法律法規規章對飯店有具體規定的,同時適用相關規定。對反映出的下列問題,要予以注意:
      (一)飯店取得星級的,是否在其大堂顯著位置懸掛對應的星級標牌,其設施和服務是否低于相應標準;
      (二)飯店未取得星級、降低或取消星級的,是否使用相關質量等級的稱謂和標識;
      (三)投訴處理機制是否健全,是否設有專門的投訴處理臺賬;
      (四)總服務臺是否按照對應星級標準提供接待、問詢、結帳等服務;
      (五)飯店在辦理客人入住手續時,是否按照國家有關規定,要求客人出示有效證件,并如實登記;
      (六)飯店是否在前廳顯著位置明示客房價格和住宿時間結算方法,或者確認已將上述信息用適當方式告知客人;
      (七)飯店內各類客用設施設備是否安全、完好,能供客人正常使用;
      (八)飯店內提供的收費商品、服務是否明碼標價,對客房、餐飲、洗衣、電話等服務項目加收服務費的,是否在房價表或有關服務價目單上明碼標價;
      (九)飯店客房內是否有服務指南、住宿須知、防火指南以及物品損壞賠償價目表;
      (十)飯店是否對貴重物品的保管服務做出書面規定,并在客人辦理入住登記時予以提示,是否按照對應標準提供貴重物品保存設施設備或服務;
      (十一)客人結賬離店后的遺留物品,飯店是否設法同客人取得聯系歸還或寄還給客人,或替客人保管;
      (十二)飯店是否做到確保健身、娛樂等場所設施、設備的完好和安全。飯店將其部分經營項目或場地交由他人經營的,是否對實際經營者予以監督管理;
      (十三)法律、法規、規章、標準等規定的其他要求事項。
2.8【A 級景區投訴處理中注意事項】
      對 A 級景區投訴的處理和調解,主要參考依據為《旅游景區質量等級管理辦法》和《旅游景區質量等級的劃分與評定》國家標準;旅游法律法規規章對景區有具體規定的,同時適用相關規定。對反映出的下列問題,要予以注意:
      (一)A 級景區取得等級的,其設施和服務是否低于相應標準;
      (二)A 級景區未取得等級的,是否使用相關質量等級的稱謂和標識;
      (三)A 級景區開放是否聽取旅游主管部門的意見;
      (四)A 級景區投訴處理機制是否健全,是否設有專門的投訴處理臺賬;
      (五)A 級景區是否在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格等,是否明示特殊人群的門票優惠政策;
      (六)A 級景區提高門票價格是否提前 6 個月公布;
      (七)A 級景區內的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務的,是否公示并相應減少收費;
      (八)是否公布景區主管部門核定的最大承載量,A 級景區接待旅游者是否超過最大承載量,是否制定旅游者流量控制方案;
      (九)A 級景區內各類收費商品、服務是否明碼標價;
      (十)A 級景區標識系統是否齊全、醒目、合理;
      (十一)A 級景區將其部分經營項目或場地交由他人經營的,是否對實際經營者予以監督管理;
      (十二)法律、法規、規章、標準等規定的其他要求事項。
2.9【市場監督檢查結果處理】
      市場檢查結束,執法機構應當對檢查中發現的情況及時處理,可以分別采取以下措施:
      (一)企業經營行為規范,未發現違法違規問題的,執法人員應如實記錄,檢查結果可作為企業誠信評價的依據;
      (二)檢查結果基本規范,但存在經營管理不當等瑕疵行為的,執法人員應如實記錄,并可以采取約談企業負責人,提出整改意見,跟蹤整改情況等處理措施;
      (三)企業經營行為不規范,涉嫌違法違規、不構成犯罪的,執法人員應當進一步調查取證,轉入行政處罰程序;
      (四)依據法律規定,應當由其他部門處理的,應將案件情況書面移送相關部門。
 
第三章   案源處理及辦案基本要求
 
3.1【案源審查】
      案件來源主要包括日常檢查、投訴舉報、上級交辦、下級報請、部門移送、媒體曝光等。
案源審查中,發現當事人的行為涉嫌違反旅游法律、法規、規章時,應當在 7 個工作日內采取下列措施:
      (一)對該行為可能作出行政處罰,屬于本部門管轄并且違法行為未過追責時效的,應當填寫《立案審批表》,并附有關材料,予以立案;案件情況復雜的,經承辦機構負責人批準,立案時間可以延長至 14 個工作日內;
      (二)在審查過程中,發現不屬于本部門管轄的,應當填寫《案件移送審批表》,經承辦機構負責人審核,由旅游主管部門負責人審批,填寫《案件移送書》,連同相關案件材料一并移送有關部門;
      (三)發現已過追責時效的,不予立案,相關材料應作書面記錄存檔。
立案后發現沒有管轄權的,應當將案件移送有管轄權的部門。
對實名投訴、舉報不予立案或者撤銷立案的,應當告知投訴人、舉報人,并說明理由。
3.2【先行調查取證注意要點】
      現場檢查發現旅游違法行為時,認為證據以后難以取得的,可以先行調查取證,并自調查取證之日起 10 日內,決定是否立案和補辦立案手續。
3.3【撤銷立案】
      批準立案后,經調查認為違法事實不存在或違法主體不準確等需要撤銷立案的,應當填寫《撤銷立案審批表》,申請撤銷立案,并將撤銷立案的相關材料作書面記錄存檔。
3.4【調查取證基本要求】
      對于已經立案的案件,執法機構應當指定兩名以上的執法人員承辦,組織調查取證。
執法人員在調查取證時,應當遵守下列規定,并確保證據的真實性、關聯性、合法性:
      (一)向當事人或者有關人員表明身份并出示執法證件;
      (二)全面、客觀地圍繞案件事實收集證據;
      (三)不得以違反法律禁止性規定或者侵犯他人合法權益的方式收集證據。
執法人員有下列情形之一的,應當自行回避,當事人及其代理人也有權申請其回避:
      (一)是本案當事人或者其近親屬的;
      (二)本人或者其近親屬與本案有直接利害關系的;
      (三)與當事人有其他關系,可能影響公正執法的。
3.5【調查取證措施】
      執法人員在調查取證時,有權采取下列措施:
      (一)詢問當事人;
      (二)進入與案件有關的場所;
      (三)調取收集與案件相關的證據;
      (四)先行登記保存證據;
      (五)查閱、復制經營記錄和其他有關材料;
      (六)錄音、錄像、拍照;
      (七)詢問知曉案件事實的證人;
      (八)法律、法規、規章規定的其他調查取證措施。
 
第四章  證據及取證要求
 
4.1【證據種類】
      執法人員應當依法收集與案件有關的下列證據:
      (一)當事人陳述和辯解;
      (二)證人證言;
      (三)現場筆錄;
      (四)勘驗筆錄;
      (五)詢問筆錄;
      (六)聽證筆錄;
      (七)鑒定意見;
      (八)視聽資料;
      (九)電子數據;
      (十)書證;
      (十一)物證。
4.2 【證人證言制作要求】
      執法人員收集證人證言,應當符合下列要求:
      (一)寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址、聯系方式等基本情況;
      (二)證人應在證言上簽名,不能簽名的,應當以蓋章或摁手印等方式證明;
      (三)注明出具日期;
      (四)附有居民身份證復印件等證明證人身份的文件。
      執法人員記錄證人證言時,應當告知證人就其親歷事實進行陳述,不應主觀推測或者臆測。
4.3【現場筆錄制作要求】
      制作現場筆錄應注意以下方面:
      (一)制作筆錄應當在案件發生現場,并載明時間、地點、人員、事件等客觀內容,不能包括主觀的定性、推測及其他結論;
      (二)可以采取拍照、錄像等方式記錄現場情況;
      (三)現場筆錄應當由執法人員和當事人簽名。無法找到當事人、當事人拒絕到場或者拒絕在筆錄上簽名、蓋章的,執法人員應當注明原因。
      有其親屬、所在單位人員或者居委委員會、村民委員會等基層組織人員等其他人在現場的,可由其他人簽名。
4.4【詢問筆錄制作要求】
      執法人員詢問當事人和有關人員時,應當單獨進行并制作筆錄,嚴禁其他人員旁聽。
詢問筆錄應采取問答方式,全面、客觀的記錄被詢問人的陳述,不使用提示性或誘導式的語言,不對該行為的合法或違法性進行評判。
      筆錄應記錄亮明證件、權利告知等必要程序的履行情況,由兩名現場執法人員簽名,由被詢問人核對,當事人有閱讀困難的,執法人員可向其宣讀,當事人確認無誤后逐頁簽名并摁手;筆錄修改的地方,應當由被詢問人摁手印。當事人拒絕簽名的,應當注明原因。
一份詢問筆錄只能對應一個被詢問人。
4.5【鑒定意見要求】
      執法機構可以就查明事實的專門性問題進行鑒定,需要鑒定的,可以委托具有法定資格的鑒定部門和鑒定人進行分析、鑒別。
      鑒定意見應當載明委托人和委托鑒定事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定依據和技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明,并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論,應當說明分析過程。
      參與鑒定的鑒定人不得具有法定回避情形。
4.6【視聽資料制作要求】
      收集視聽資料,應當符合下列要求:
      (一)原則上要收集原始載體;
      (二)收集原始載體確有困難的,可以收集復制件、節錄本或者錄像;
      (三)音頻資料應當附有該聲音內容的文字記錄。
      執法人員在收集視聽資料過程中,制作筆錄應當注明下列內容:
      (一)視聽資料的來源,包括制作人、制作時間和地點、制作方法、證明對象等內容;
      (二)證據提供人;
      (三)無法提取原件的原因、制作復制件的技術方法和過程等;
      (四)執法人員需要了解的其他問題;
      (五)執法人員和證據提供人簽名或蓋章。
4.7【電子數據制作要求】
      執法人員收集電子數據,可以采取下列步驟取證,或以公證等其他有效形式證明電子數據與原始載體的一致性和完整性:
      (一)應當收集電子數據的原始載體,并制作現場筆錄,如實記載電子數據的類型、原始來源、具體內容、取證時間和地點、證據提供人等,現場筆錄應當由執法人員和當事人簽名或蓋章;
      (二)無法收集電子數據原始載體或者收集原始載體確有困難的,可以對電子數據進行復制或者轉化成其他有效形式的證據材料,制作電子數據打印件應當由當事人注明“此件與原件核對無誤”,并由執法人員和當事人簽名或蓋章;
      (三)將電子數據調取、打印的過程全程錄像記錄。
      當事人拒絕簽字、蓋章的,應注明情況。
4.8【書證收集要求】
      執法人員調查收集的書證,應當符合以下要求:
      (一)收集書證的原件;
      (二)收集原件確有困難或者影響企業經營或個人從業的,可以收集與原件核對無誤的復印件、照片,并由當事人注明“此件與原件核對無誤”;
      (三)收集宣傳招徠資料等內容相同的書證時,可以調取部分書證,并要求當事人在調取的書證上注明實際份數;
      (四)收集由有關部門出具的書證原件的復制件、抄錄件的,應當注明出處,請該部門注明“此件與原件核對無誤”,并加蓋其印章;
      (五)收集各類報表、會計帳冊等專業書證的,應當附有執法人員制作或當事人提交的說明材料,闡述該證據要證明的案件事實;
      (六)書證上應當注明證據出處和出證日期,并由當事人和 2 名執法人員簽名或者蓋章;拒絕簽名或者蓋章的,應當注明原因。
法律、法規、規章對書證的制作形式另有規定的,從其規定。
4.9【物證收集要求】
      執法人員收集的物證,應當符合下列要求:
      (一)收集原物,并可以錄制調取原物的過程;
      (二)收集原物確有困難或影響企業經營或個人從業的,可以收集與原物核對無誤的復制件或者證明該物證的照片、錄像,并要求當事人出具與原物核對無誤的說明;
      (三)原物為數量較多的種類物的,可以提取其中的一部分,但應當由當事人注明種類物的數量;
      (四)收集物證可以對當事人或有關人員進行詢問并制作詢問筆錄或者現場筆錄。
4.10【外文證據制作要求】
      收集外文證據的,應當附有由具有翻譯資質的機構翻譯的中文譯本,由翻譯機構蓋章或者翻譯人員簽名。
4.11【當事人拒絕提供證據處理措施】
      執法人員要求當事人提供證據,說明事實,當事人依法應當提供而拒不提供的,執法人員可以履行以下告知:
      (一)向當事人告知其持有或應當持有的相關證據;
      (二)向當事人告知其依法應當提供;
      (三)向當事人告知其具有提供相關證據的能力;
      履行上述告知的,執法人員可以采取錄音錄像,并做好記錄證明。
4.12【先行證據保存操作程序】
      在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下,執法人員應當填寫《先行登記保存證據審批表》,經旅游主管部門負責人批準,執法人員可以采取先行登記保存措施,并移轉保存。執法人員難以保存或者無須移轉的,可以就地保存。情況緊急的,執法人員可以先采取登記保存措施,再報請旅游主管部門負責人批準。
      先行登記保存有關證據,應當當場清點、當場出具《先行登記保存證據決定書》,載明先行登記保存證據的名稱、單位、數量以及保存地點、時間、要求等內容,送達當事人。
4.13【先行登記保存中聯系人、聯系地址、聯系方式確認】
      執法人員在采取證據先行登記保存措施時,應當與當事人確認聯系地址、聯系電話,以及因當事人原因導致相關證據無法返還的后果。
4.14【先行證據保存處理】
      對于先行登記保存的證據,應當在 7 日內采取下列措施:
      (一)及時采取記錄、復制、拍照、錄像、公證等證據保全措施;
      (二)需要鑒定的,送交鑒定。
4.15【先行保存證據返還】
      執法機構應當在 7 日內將先行保存的證據,按照下列要求返還當事人:
      (一)填寫《先行登記保存證據處理審批表》,經旅游主管部門負責人批準,解除先行登記保存措施;
      (二)向當事人返還證據,出具《先行登記保存證據處理決定書》并附送達回證。
證據原件返還當事人,制作證據復制件的,應在復制件上注明證據原件已經執法機構采取了先行證據保存措施、原件出處、此件與原件核對無誤等信息,并由執法人員和當事人簽名或蓋章。
 
第五章   證據審查及處理建議
 
5.1 【證據審查總體要求】
      認定案件事實應當以證據為基礎,重點審查證據的關聯性、合法性、真實性。
執法人員應當按照法定程序和依據,對取得的所有證據進行分析判斷,確定有關證據能否作為定案依據,準確認定案件事實。
5.2【證據關聯性審查】
      按照下列要求審查證據與待證事實之間是否具有關聯性:
      (一)證據能夠證明何種待證事實;
      (二)證據待證明的事實是否屬于行政處罰的構成要件。
5.3【證據合法性審查】
      按照下列要求對證據的合法性進行審查:
      (一)是否存在沒有納入行政處罰案卷的證據;
      (二)當事人拒不提供的證據是否已經全部列明;
      (三)執法人員資格、人數等是否符合法律規定;
      (四)執法程序是否符合法律規定;
      (五)搜集證據的方法、手段以及證據形式是否符合法律規定。
5.4【證據真實性審查】
      調查取得的證據在形式和內容上必須真實、客觀,下列證據不能單獨作為定案依據:
      (一)只有行政處罰當事人的詢問筆錄;
      (二)未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言;
      (三)與一方當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該當事人有利的證言,或者與一方當事人有不利關系的證人所作的對該當事人不利的證言;
      (四)難以識別是否經過修改的視聽資料;
      (五)無法與原件、原物核對的復制件或者復制品;
      (六)經一方當事人或者他人改動,對方當事人不予認可的證據材料;
      (七)其他不能單獨作為定案依據的證據材料。
5.5【證據的審查、分析】
      應當全面審查證據,歸納整理證據之間的矛盾點,并根據實際情況,決定是否補充調查取證。
      生效的人民法院裁判文書、仲裁機構文書等確認的事實可以直接認定。
綜合審查、分析全部證據證明的案件事實是否符合邏輯和經驗法則。
5.6【處罰或不予處罰建議】
      經過審查分析證據,執法人員應當作出給予行政處罰或不予行政處罰的建議并說明理由。
      建議給予行政處罰的,應當經旅游執法機構負責人同意,報旅游主管部門負責人批準后,實施告知、聽證等相關程序。
      建議不予行政處罰的,應當經旅游執法機構負責人同意,報旅游主管部門負責人批準后,終止案件。
 
第六章  事先告知、陳述申辯和聽證
 
6.1【行政處罰告知及當事人申辯】
      旅游主管部門在完成全部證據收集、作出行政處罰決定前,應當書面告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據和當事人依法享有的陳述、申辯權利,并送達《行政處罰告知書》。
      當事人放棄陳述、申辯的,應當如實記錄在案。
      當事人以口頭形式進行陳述、申辯的,執法人員應當制作筆錄,對當事人提出的事實、理由和證據,應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的,應當予以采納;不能成立而不予采納的,應當向當事人說明理由。
      不得因當事人申辯而加重處罰。
6.2【應當告知聽證的情形】
      做出以下行政處罰的,應當以書面形式告知當事人有申請聽證的權利:
      (一)對公民處 1 萬元人民幣以上、對法人或者其他組織處 5 萬元人民幣以上罰款;
      (二)對公民處 1 萬元人民幣以上、對法人或者其他組織處 5 萬元人民幣以上沒收違法所得;
      (三)取消出國(境)旅游業務經營資格;
      (四)責令停業整頓;
      (五)暫扣導游證;
      (六)吊銷旅行社業務經營許可證、導游證。
      地方人民代表大會及其常務委員會或者地方人民政府另有規定的,從其規定。
告知當事人有關聽證的事項,包括提出聽證申請的期限,未如期提出申請的法律后果,以及受理聽證申請的旅游主管部門名稱、地址等內容。
6.3【提出聽證申請時間】
      當事人要求聽證的,應當在收到《行政處罰聽證告知書》后 3 日內,向聽證部門提出申請。
6.4【聽證準備】
      聽證部門接到申請后,應當在 30 日內舉行聽證,并做好以下工作:
      (一)確定聽證主持人、聽證員、書記員;
      (二)對案卷材料進行全面審閱,著重審查認定案件事實的證據和適用的法律法規;
      (三)在聽證 7 日前,應當向當事人送達《行政處罰聽證通知書》。
6.5【聽證程序】
      聽證應當按照下列程序組織實施:
      (一)聽證主持人詢問核實案件調查人員、聽證當事人的身份,介紹聽證主持人、聽證員和書記員,詢問當事人是否申請回避;
      (二)宣布聽證的目的、會場紀律、注意事項、當事人的權利和義務;
      (三)案件調查人員就認定的當事人的違法事實情況進行陳述,并著重說明證明主要案件事實的理由;
      (四)當事人就案件的事實進行陳述和辯解,并提交有關證據;
      (五)案件調查人員、當事人對證據的關聯性、合法性、真實性進行質證;
      (六)經聽證主持人準許,案件調查人員和當事人可以相互發問;發問的內容應當與案件事實有關聯,不得采用引誘、威脅、侮辱等語言或者方式;
      (七)案件調查人員、當事人就與本案相關的事實、處罰理由和依據進行辯論;
      (八)案件調查人員、當事人作最后陳述;
      (九)主持人宣布聽證結束。
      聽證過程應當制作《聽證筆錄》,案件調查人員、當事人應當在聽證結束后核對聽證筆錄,確認無誤后簽名或者蓋章。
6.6【聽證報告】
第四十八條    聽證結束后,聽證主持人應當向旅游主管部門提交包含下列內容的聽證報告:
      (一)聽證案由;
      (二)聽證主持人和聽證參加人的基本情況;
      (三)聽證的時間、地點;
      (四)執法機構的立案、調查情況,以及認定案件的事實、理由、依據;
      (五)當事人認可和反駁的事實、理由、依據;
      (六)聽證部門的意見和建議;
      (七)聽證部門認為需要說明的其他內容。
      聽證報告應當附有聽證筆錄。
 
第七章   審查決定
 
7.1【處罰審查、決定】
      告知、聽證后,需要做出行政處罰的,執法人員應當填寫《行政處罰審批表》。旅游主管部門根據下列情況,分別作出處理:
      (一)確有應受行政處罰的違法行為的,根據情節輕重及具體情況,作出行政處罰決定;
      (二)違法行為輕微,依法可以不予行政處罰的,不予行政處罰;
      (三)違法事實不能成立的,不得給予行政處罰;
      (四)違法行為已構成犯罪的,移送司法機關。
      處罰決定內容與告知、聽證內容有較大變化、對當事人可能加重處罰的,應當重新履行告知程序。
7.2【行政處罰的集體決定】
      因重大違法行為給予下列行政處罰的,旅游主管部門主要負責人應當召集相關人員進行集體討論決定:
      (一)給予公民 3 萬元以上罰款;
      (二)給予法人或者其他組織 20 萬元以上罰款;
      (三)取消出國(境)旅游業務經營資格;
      (四)責令停業整頓;
      (五)吊銷旅行社業務經營許可證、導游證;
      (六)其他情節復雜的案件。
      集體討論應制作《行政處罰集體討論筆錄》,重點記錄以下內容:
      (一)參加討論的人員及其職務;
      (二)案件承辦人員案情介紹和處罰建議;
      (三)法制機構審核意見;
      (四)會議出席人員意見;
      (五)主要領導確定的結論性意見。
      地方人民代表大會及其常務委員會或者地方人民政府對集體討論的情形另有規定的,從其規定。
7.3【處罰決定書】
      決定給予行政處罰的,應當制作《行政處罰決定書》。
      決定書應當包括下列內容:
      (一)當事人的基本情況:
      當事人為自然人的,應明確姓名、性別、年齡、民族、證件號碼、工作單位及職務、住所、聯系方式等信息。當事人為法人或者其他組織的,應明確法人或者其他組織名稱、證照號碼、住所、法定代表人或者主要負責人的姓名、職務、聯系方式等信息;
      (二)違反法律、法規、規章的事實和證據;
      (三)行政處罰的種類和依據;
      (四)行政處罰的履行方式和期限;
      (五)逾期不繳納罰款的后果;
      (六)不服行政處罰決定,申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;
      (七)作出行政處罰決定的旅游主管部門名稱和作出決定的日期,并加蓋部門印章。
 
第八章   送達
 
      8.1【送達回證注意要點】
      行政處罰文書應當送達當事人并附有《送達回證》,由受送達人在送達回證上載明收到日期,并簽名或者蓋章。
      受送達人在送達回證上的簽收日期為送達日期。
8.2【直接送達注意要點】
      直接送達行政處罰文書的注意要點:
      (一)受送達人是自然人的,應當由其本人簽收;本人不在,交他的同住成年家屬簽收,并在送達回證上載明與受送達人的關系;
      (二)受送達人是法人或者其他組織的,應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、其他組織的辦公室、收發室等負責收件的人簽收;
      (三)受送達人有委托代理人的,可以送交其代理人簽收;
      (四)受送達人已向旅游執法機構指定代收人的,送交代收人簽收。
      受送達人的同住成年家屬,法人或者其他組織的負責收件的人,委托代理人或者代收人在送達回證上簽收的日期為送達日期。
8.3【留置送達注意要點】
      受送達人、受送達人的同住成年家屬,法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、其他組織的辦公室、收發室等負責收件的人拒絕簽收的,執法人員可以采取下列方式之一留置送達:
      (一)邀請有關居民委員會、村民委員會等基層組織的代表或者有關人員到場,說明情況,在送達回證上記明拒收事由和日期,由送達人、見證人簽名或者蓋章,把訴訟文書留在受送達人的住所;
      (二)全程拍照錄像記錄送達時間與地點、送達人與受送達人、法律文書,以及當事人及相關人員拒絕簽收的過程,把文書留在受送達人的住所,并在送達回證上注明拒收事由和日期,由送達人簽字或蓋章。
照片、錄像可以光盤、U 盤、打印成圖片等形式保存,并附文字說明材料,注明制作時間、地點和制作人。
8.4【簡易送達注意要點】
      經受送達人同意,可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達行政處罰決定書以外的文書。
8.5【委托送達注意要點】
      直接送達確有困難的,執法機構可以委托當地旅游執法機構代為送達。
      受委托的執法機構可以采取直接送達或留置送達的方式代為送達;無法送達的,應當及時告知委托執法機構。委托執法機構應當立即采取其他送達方式。
8.6【郵寄送達注意要點】
      直接送達確有困難的,執法機構可以用掛號信郵寄送達。
      郵寄送達應附有處罰文書和送達回證。
      郵寄送達時,應在信封上注明送達的處罰文書名稱和送達回證,對執法人員和郵政人員裝封的過程全程錄像,并留存掛號信回執;有條件的執法機構可以采取公證方式來證明送達的內容。
      掛號信回執上注明的收件日期與送達回證上注明的收件日期不相符的,或者送達回證沒有寄回的,以掛號信回執上注明的收件日期為送達日期。
8.7【公告送達注意要點】
      受送達人下落不明,或者以上方式無法送達的,可以采取下列方式之一公告送達:
      (一)在受送達人原住所地張貼公告,并對送達過程全程錄像;
      (二)通過報刊公告送達;
      (三)通過旅游政務網站公告送達。
      自公告發布之日起經過 60 日,即視為送達。
      執法人員應當在送達文書上注明原因和經過。
 
第九章   執行
 
9.1【處罰決定書送達】
      《行政處罰決定書》應當在宣告后當場交付當事人;當事人不在場的,旅游主管部門應當在 7 日內將《行政處罰決定書》送達當事人。
9.2【處罰執行】
      執法人員應當督促當事人在行政處罰決定書確定的期限內,履行處罰決定。
被處以罰款的,當事人應當自收到行政處罰決定書之日起 15 日內,向指定的銀行繳納罰款。
      到期不繳納罰款的,每日按罰款數額的 3%加處罰款,但加處罰款的數額不得超出罰款額。
9.3【延期、分期繳納罰款】
      當事人確有經濟困難,需要延期或者分期繳納罰款的,應當在行政處罰決定書確定的繳納期限屆滿前,向作出行政處罰決定的旅游主管部門提出延期或者分期繳納的書面申請。
      批準當事人延期或者分期繳納罰款的,最長不得超過 6個月,或者最后一期繳納時間不得晚于申請人民法院強制執行的最后期限。
9.4【申請強制執行的期限】
      當事人逾期不履行處罰決定的,旅游主管部門應當在下列期限內向其所在地有管轄權的人民法院,申請強制執行:
      (一)行政處罰決定書送達后,當事人未申請行政復議或者提起行政訴訟的,在行政訴訟期限屆滿之日起 3 個月內;
      (二)復議決定書送達后當事人未提起行政訴訟的,在復議決定書送達之日起 15 日后起算的3 個月內;
      (三)人民法院對當事人提起行政訴訟作出的判決、裁定生效之日起 3個月內。
9.5【催告程序】
      旅游主管部門申請人民法院強制執行前,應當向當事人送達《履行行政處罰決定催告書》,書面催告當事人履行義務。
      旅游主管部門應當充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據,應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的,應當采納。
      催告書送達10 日后當事人仍未履行義務的,可以申請強制執行。
9.6【申請強制執行】
      旅游主管部門向人民法院申請強制執行,應當提供下列材料:
      (一)強制執行申請書;
      (二)行政處罰決定書;
      (三)履行行政處罰決定催告書以及當事人的陳述或申辯情況;
      (四)申請強制執行標的情況;
      (五)法律、行政法規規定的其他材料。
      強制執行申請書應當由旅游主管部門負責人簽名,加蓋旅游主管部門的印章,并注明日期。
 
第十章   結案報告及檔案
 
10.1【結案報告】
      行政處罰案件依法結案后,應當制作結案報告,報旅游執法機構負責人批準。結案報告主要包括下列內容:
      (一)案由;
      (二)案源;
      (三)立案時間;
      (四)當事人基本情況;
      (五)主要案情,包括違法主體、時間、行為、造成的結果、行政處罰種類及依據;
      (六)案件辦理情況,包括辦案人員、調取的證據及其證明的案件事實、告知和申辯情況、聽證情況、決定作出情況;
      (七)復議情況,包括復議機關及其作出的復議決定;
      (八)訴訟情況,包括審理法院及其作出的裁判結果;
      (九)執行情況,包括當事人是否到期履行處罰決定,申請強制執行的,應當注明申請法院及相關執行情況;
      (十)承辦人結案意見。
10.2【處罰檔案立卷要求】
      旅游行政處罰案件結案后 15 日內,案件承辦人員應當將案件材料立卷,一案一卷歸檔。案卷材料可以分為正卷、副卷。主要文書、外部程序的材料立正卷;請示報告與批示、集體討論材料、涉密文件等內部程序的材料立副卷。
 
第十一章    附則
 
11.1【內容和特點】
      本指南旨在保證旅游市場監督檢查事中事后監管的規范性、程序性和統一性,闡明市場檢查的事項、要求和程序,提供收集證據的方式要旨和審查認定規則,涵蓋行政檢查和處罰的內容范圍、案源處理、立案調查、告知聽證、處罰決定、送達執行、結案歸檔等全流程。
11.2【指南的解釋、增補、修訂】
      本指南由國家旅游局組織制定,由國家旅游局負責解釋、增補、修訂。
11.3【實施時間】
      本操作指南自 2018 年 3 月 1 日起施行。
      2011年1 月 10 日國家旅游局旅游質量監督管理所發布的《旅游市場監督檢查規范(試行)》同時廢止。
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